Framing biotechnology
ㅇ 물리학의 진보는 핵 위협을 초래
- 1957년 영국 윈드스케일 핵 리액터에서의 화재, 히로시마 폭탄투하, 1979년 Three Mile Island 처리시설 사건 및 1986년 체르노빌 사건 등
ㅇ 화학 역시 남용과 파괴의 역사를 가지고 있는데, 1차 세계대전에서는 머스타드 가스 테러가 있었고 나치 가스룸에서는 Zyklon B 사용, 베트남에서는 네이팜(napalm) 파괴가 있었다. 또한, 1984년 최악의 산업재해가 인도 보팔에서 카바이드 시설에서 일어나서 수천명의 사람들이 죽고, 수만명이 피해를 입었다. 의약, 해충, 화학제품 등의 혁신이 있었지만 또한 환경오염, 오존파괴, 화학무기 등의 부작용도 있어왔다.
ㅇ 생명과학분야는 화학이나 물리학에 비해 상대적으로 평화로운 시나리오를 가지고 있다. 그러나 20세기 후반 이러한 새로운 기술의 발달에 대한 위험 인식이 확산되게 되었다. 또한 우생학은 미국에서 유대인과 서부지중해 나라들 사람들을 차별하게 하고, 나찌 정권의 유태인 차별에 대한 근거를 제공하기도 하였다.
ㅇ 본문에서는 국가적 프레임에 대해 논의할 예정인데, 국가적 프레임은 생명공학의 정치적 미래에 대해 중용한 영향력을 행사할 수 있다. 생명공학은 세 가지 다른 방식으로 개념화될 수 있는데 ①기술과학 프로세스, ②제품 생산, ③정부 프로그램과 컨트롤이다. 이러한 프레임은 각 나라의 역사적 정치적 환경에 따라 다르게 체계화되었다.
A not-so-innocent process
ㅇ 분자생물학자들은 1973년 고든 리서치 컨퍼런스에서 rDNA 연구에 대한 안전 이슈를 제기했다. 이에 따라 NIH 디렉터인 Maxine Singer 가 이 문제에 대한 연구 및 적절한 안전 조치가 필요하다고 NAS 에 제기했다. 이에 따라 NAS는 스탠포드 대학의 Paul Berg를 의장으로 하여 당시 rDNA 연구를 활발히 수행하던 11명의 저명한 과학자들로 구성된 위원회를 소집하여 이 문제에 대해 논의했다.
ㅇ 1974년 사이언스 지에서 출판된 Berg 커미티의 레포트는 유전공학에 대한 대중 개입의 시발점이 되었다. 또한 위험이 더 잘 인식될 때까지 특정 연구는 중지되어야한다고 제시되었다. 이를 통해 NIH 는 이 연구에 대한 필요한 안전 조항을 만들어내게 되었다.
ㅇ 1975년 캘리포니아에서 개최된 Asilomer 컨퍼런스에서는 과학자 뿐만아니라 소수의 변호사, 저널리스트까지 참가하여 rDNA 에 대한 위험 등급에 따라 연구를 계층화(P1~P4)하는 것이 논의되었다.
ㅇ 생물학자들은 이러한 연구에 대해 정부의 컨트롤이 불가피하다고 생각했다. NIH는 펀딩을 가지고 이러한 연구에 대해 컨트롤을 할 수 있었다. 학제간 연구 rDNA 고문 위원회(RAC)는 처음엔 과학자들로만 구성되었는데 후에 소수의 일반사람들도 포함하여 rDNA연구 프로포절에 대해 가이드라인과 맞는지 등의 리뷰를 하게 되었다.
ㅇ Asilomar 컨센서스 이후에 몇몇 과학자와 대중 활동가들은 이 연구에 대한 정부 등의 컨트롤이 사회적 도덕적인 부분에서 부족하다고 생각하기도 했다. 그러나 생명공학 연구가 밀폐된 실험실에서 경쟁적인 시장으로 이동하게 되면서 포스트 Asilomar 결정이 변경되지 않을 수는 없었다.
From process to products
ㅇ 연구자들이 rDNA에 대한 상업적 이용을 시작하면서 생명공학 연구의 위험에 대한 인식이 미국의 정치적 맥락에 출현하기 시작하였다. 이에 따라 규제 논쟁에 대한 포커스가 유전공학의 프로세스에서 제품의 안전성으로 옮겨가게 되었다. 이러한 이슈에 대해 국회가 한발을 뺀 반면 백악관, 대법원, 정부 등이 주요한 action planner 역할을 하였다. 또한 생명공학을 통한 상업화를 통해 개인의 이익을 취하려는 목적도 저변에 깔려 있었다.
[1] a reward for invention
ㅇ GE 직원인 Ananda Chakrabarty 과학자는 rDNA 테크닉을 이용하여 조작한 슈도모나스균 박테리아에 대한 특허를 요청하였다. 특허심사권자는 이를 승인하지 않았는데 법적으로 특허는 ‘subject' 즉 물체에 대한 특허이지 살아있는 생물(living organism)은 특허 대상이 아니기 때문이다. 하지만 대법원은 이 결정에 대해 특허는 살아있냐 아니냐가 아니라 그것이 ’조작‘인지, ’물질의 구성‘이냐에 있다고 하면서 특허를 승인하는 편을 들어주었다. 즉 인간이 만들어낸 제품, 물질에 대해서는 특허가 허용되는 것을 보여주고 있다.
ㅇ 이 케이스는 민주주의 사회에서 기술에 대한 평가가 입법이나 법원과 같은데서 일어날 수 있는가 하는 더 흥미로운 질문을 이끌어냈다. 또한 이 케이스를 통해 정치적 관심이 유전공학의 프로세스에서 제품으로 이동하고 있음을 보여주고 있다.
[2] from unplanned release to policy coordination
ㅇ 1980년에는 ice minus 박테리아(유전자 조작으로 식물이 서리에 대해 저항성이 있도록 만드는 균)에 대해 캘리포니아 딸기 생산에서의 현장 테스트를 하는 실험이 NIH에 의해 승인되었다. 이것은 1976년 NIH 가이드라인에 따른다면 금지된 연구였을 것이다. 연방법원은 NIH 가 미국 국가 환경 정책 조항(NEPA)에 따른 환경영항평가를 하지 않았다는 이유로 이 연구의 현장 테스트를 승인하는 것을 금지시켰다. 법원은 과학 연구를 결정하는데 있어 대중의 심사와 숙고를 포함시키도록 하였다.
ㅇ 1987년에는 Gary Strobel 몬타나 대학교수가 적절한 승인 조치 없이 Dutch elm 병을 치유하기 위해서 조작된 Psedomonas syringae를 나무에 주입하였다. NIH는 Gray 교수가 부적절한 행동을 했다고 했지만 당시 교수가 심었던 박테리아는 rDNA를 포함하고 있지 않기 때문에 기술적으로는 NIH 가이드라인에 해당되지 않는 것이었다.
ㅇ 기존에 규제에 관련하여 EPA, FDA, USDA가 있었으나 OSTP 아래에 BSCC(생명공학 과학 조정위원회)가 설립되어 규제에 대해 중개적 역할을 하였다.
ㅇ 결국 BSAC in EPA, BSCC 같은 기구들을 통해 생명공학연구에 대해 제도적 차원의 규제가 강화됨을 볼 수 있다.
[3] a science of precise interventions
ㅇ 1977년 제임스 왓슨은 New Republic 논문에서 Asilomer 컨퍼런스 결과에 대해 있지도 않은 사실에 대해 미리 걱정하고 있다고 비판하였다. 또한, 연구는 이미 정확한 테크닉을 통해 처리되는데 무지에 의한 두려움과 공포에 사로 잡혀야하는가라고 언급하였다.
ㅇ 1989년 NRC(National research council)에서 나온 보고서에서 미국 정부는 상업용 생명공학은 인체나 환경에 특별한 위험을 주지 않는다는 주장을 지지한다고 하였다.
- NRC 보고서에서는 유전자 조작 제품이 주요 결정의 대상이며, 제품이 얻어지는 과정(process) 자체는 결정대상이 아니다라고 제시하였다.
- 또한 현대의 분자 생물학적 방법을 통해 조작된 생물체는 여전히 같은 물리/생물학적 법칙을 따르기 때문에 별로 문제될 것은 없다고 제시한다.
- 즉 이보고서는 미생물이나 식물에 사용되는 분자생물학적 방법은 정교하고 이에 따라 조작 자체가 완전히 특성화되고 이해될 수 있다고 제시한다.
ㅇ 과학자의 ‘정교한 테크닉’에 대한 주장과 규제에 대한 부정적 경향이 논쟁이 되었다. 2002년 Henry I Miller 전 FDA 규제 담당자는 ice - minus 생물을 언급하면서 얼마나 전도유망한 발명이 그 중간에 스탑 될 수 밖에 없었는가를 말하였다 : gene - splicing 이라는 정확한 생명공학 기술을 이용함으로써 연구자들은 ice nucleation 프로틴에서 유전자를 제거할 수 있었고 필드 테스트를 계획하였다. 하지만 그 생물자체가 gene-spliced 되었기 때문에 여전히 필드 테스트를 하기에는 부담스러운 리뷰이다라고 제시하였다. 이것은 규제에 문제가 되는 것은 프로세스가 아니고 제품 자체임을 보여주고 있다.
⇨ 정교한 테크닉 -> GE(유전자 조작)에 대한 안전성 확보 & 규제의 대상은 프로세스가 아니라 제품 자체
European articulations : process or program?
ㅇ 생명공학에 대한 제 3의 시각은 이것이 단순히 새로운 과학적 프로세스나 새로운 풍요의 보고가 아니라 개인과 집단의 가치를 위협할 수 있는 국가 지원 활동일 수 있다 라고 제시한다.
[1] britain : the persistence of process
ㅇ 영국은 Francis Crick, James Wastson 이 유전자 코드를 해석하고 노벨상을 타기도 한, 유전공학 연구에 대한 고향과 같은 곳이다.
ㅇ 그러나 영국은 Asilomer 이후 미국보다 조심스러운 조치를 취하였다. 1974년에는 유전자 조작에 대한 Health and Safety 에 대한 Work Act를 만들었다. 이에 대한 자문위원회(GMAG, Genetic manipulation advisory group)도 unusual 하게 노동가, 산업가 그리고 지방 및 중앙정부로 구성되었다.
ㅇ 1984년에는 연구가 상업화됨에 따라 GMAG 은 ACGM(advisory committee on genetic modification)로 재구성되었다. 또한 환경부(DOE, department of environment)에서도 환경과 관련된 생명공학 연구에 대해 리뷰하게 되었다.
ㅇ 1980년대 후반이 되자 생명공학 연구가 상업화가 진전됨에 따라 기존에 있는 조직으로는 컨트롤하기 어렵다는 것을 인식케 되었다. 정부는 GMO 제품과 관련된 EPA(environmental protection Act)를 1990년에 도입하였다. 환경보건안전 당국은 GMO 관련해서 기존 조직을 통합하여 하나의 위원회로 만들기로 결정하였고 그것이 1990년에 만들어진 ACRE(Advisory committee on releases to the environment)이다. 또한 정부는 생명공학 연구에 더 많은 규제를 가해야한다는 입장을 취하는 환경활동가를 ACRE위원회에 포함시키기도 하였다 => 전문가나 특정 당에 소속된 사람이 아닌 일반인이 중요 결정에 참여토록 하는 급진적 결정을 하였다.
ㅇ 미국의 NRC 가 GMO release 같은 문제에 우호적인 반면 영국의 RCEP(royal commission on environmental pollution)는 GMO 에 대한 예측불허, 불확실성에 초점을 두었다.
- 제초제 문제에 관해서도 위원회는 resistant genes이 잡초에 영향을 미치는 생물학적 효과뿐 아니라 제초에 저항성을 가질 수 있는 식물의 유전공학과 같은 부차적인 사회적 결과까지도 고려하였다.
ㅇ 영국정부는 모든 GMO release를 규제적인 철저한 심사아래 두었다. 미국과는 달리 유전자 조작 “과정, process" 자체부터 정치적 액션을 취해야 한다는 입장이다.
[2] germany: programmatic fears
ㅇ 독일정부는 모든 인간은 똑같이 창조되지 않았다는 설에 초점을 두었다. 동독 희곡작가인 Heiner Muller 는 아우슈비츠는 계몽의 마지막 단계라고 찬미하기도 하였다.
ㅇ 1960년대 연방정부는 생명과학에 대한 지원을 시작한다. 1972년도 BMFT(Federal ministry for research and technology) 설립을 통해 생명공학에 대한 지원이 크게 확장하였다. Asilomer 컨퍼런스 이후 BMFT 는 12명의 위원회를 구성하여 NIH 와 비슷한 유전자 조작에 대한 가이드라인을 마련하였다. 1980년대에는 전문가들 위주였고 따라서 rDNA 에 대한 물리적 위험에만 초점을 맞추고 있다.
ㅇ 1980년대 중반에는 핵에너지에 대한 논쟁과 같은 새로운 사회운동을 통해 생명공학에 대한 참여적인 정치에 대한 스테이지를 마련하게 되었다. 1983년 Bundestag에서 선출된 Green Party는 유전자 기술에 대한 정치적 아젠다 및 working group을 만들었다. 이 당은 생명공학이 사회적 유대감을 약화시키고, 생물학적 무기를 만들게 한다면서 해로운 점을 주장하였다. 1987년 위원회는 400페이지 짜리 보고서를 통해 생명공학연구가 적절히 컨트롤되기 위해서 새로운 법이 필요하다고 주장한다.
ㅇ 환경보호론자들은 GM 인슐린을 생산하는 회사에 대해 소송을 걸면서, 이에 반대했는데 즉, 충분한 법적근거가 마련된 후 이를 수행해야한다고 하였고, 법원도 이에 대해 지지하였다. 1990년대 GE(유전공학) law를 수립하면서 가장 낮은 PI 실험조차 행정적 절차를 요구하게 되었다.
ㅇ 또한, 정부는 주요 자문위원회를 오픈하고 public hearing process 도 창출하였다.
repertoires of political action
ㅇ 왜 나라마다 이러한 다양성이 발생할까? 대중의 위험인식과 규제 응답과의 단순한 연계성은 아닌 것 같다
- 미국의 경우 역사적으로 환경운동가가 활발히 활동하고 과학적 논쟁이 있음에도 GE위험이 제품적인 면에서 만으로 좁게 정의 되었다.
- 독일의 경우 위험인지가 강조되었고 이것이 tough 정책을 이끌어내게 되었다.
- 영국에서는 대중의 논쟁이 처음엔 없었지만 공식적인 규제가 미국보다는 강화된 형태로 나타나다.
ㅇ 상업화된 생명공학에 대한 초기의 국가적 논쟁의 중요한 특징은 서로 다른 제도아래에서 일어났다는 것이다. 제도화에 대한 세가지 관점은 주목할 만하다 : 공공 정책을 이슈화하는데 있어서의 과학자의 역할, 주요한 참여자에 의한 설득, 과학과 기술과 관련된 국가의 구성주의적인 위치
[1] scientist and experts
ㅇ 영국과 독일의 과학자가 과학을 규제하기 위해 적절한 방법을 컨설팅 했다면, 미국의 과학자들은 과학의 목적을 수용하기 위해 어떻게 규제를 감축시킬것인가에 대해 초점을 두었다. 유럽에서는 국가가 논쟁을 세팅한 후 과학을 이끌어내었다면, 미국에서는 과학자들은 먼저 아젠다를 세팅하고 국가가 그것을 인정하는 형태를 보여준다.
ㅇ 즉, 국가와 사회에 대해 가지는 관계가 나라마다 다르기 때문에 이러한 구조적 관계 속에서 과학자들은 자신들의 입지를 정치적 과정에 투입시켰다.
[2] discourse of persuasion
ㅇ 행위자들이 수사학적이고 설득적인 전략에서 세 나라에서 다르다. 미국에서 소송은 일반적이다. 대법원이 중요한 행위자로 작용하고 오직 법률조항에만 국한허여 해석함으로써 invention 이라는 개념을 달리 정의하고 생명공학의 연구에 큰 영향을 미쳤다.
ㅇ 영국에서는 1980년대까지 생명공학에 대한 정치적 운동이 부재하였다. 하지만 법률적 개정이 EC 디렉티브에 프로포즈되었고 이것이 환경론자들에게는 시작점을 제공하였다. 이에 따라 환경론자들은 위원회에 의석을 차지하게 되고 정책결정에 있어서 전문적인 영역이 아니라 결정과정에서의 투명성 문제와 같은 면에서 영향력을 행사하기 시작하였다.
ㅇ 독일에서는 그린 당의 성공으로 법률적 과정에서의 보이스를 낼 수 있었다.
[3] science, state and the constitutional order
ㅇ 과학과 국가의 구성주의적 관계가 세 다른 나라에서 생명공학의 서로 다른 프레이밍을 설명해준다.
ㅇ 미국의 경우 헌법에서 과학에 대한 증진에 대해 명시하였고 이는 특허 ACT 에서도 반영되었다. 이에 따라 법원은 Chakrabarty 사건에서도 관대한 해석을 하였고, 또한 연구의 자유 그리고 국가가 과학과 기술을 증진해야한다는 개념을 가지고 있다. 즉 법원의 이와 같은 해석은 생명공학 연구를 통해 인간본성의 자주적 관점에서 조작적 관점으로의 이동과 같은 인간 자체 개념에 대한 위협에 대한 깊은 해석까지 들어가진 않았다.
ㅇ 영국의 경우는 마이클 폴라니가 1970년대에 영국을 ‘과학 공화국’이라고 찬미하듯이, 영국은 과학에 대해 내부 위계구조의 부재, 모든 제한으로부터의 자유, 내부 동료 비판 부재를 명시한다. 하지만 폴라니는 국가가 지원한 제도 아래에서 수행되는 과학 및 국방과 의학에 강조된 과학 분야의 정치경제학적 측면을 무시하였다. 영국에서는 자유로운 탐구에 대한 정당성, 초기에 생명공학분야에 대한 규제와 연관하여 개인의 발명의 결과에 대한 정당성에 대한 논의는 없었다. 나올 수 있는 부정에 대한 거부는 과학 거버넌스 문제 같은 것에 대한 내각의 신중한 접근을 보여주고 있고 또한 과학자는 국가의 봉사자, 종사자라는 인식을 보여주고 있다.
ㅇ 독일은 새롭고 위험성 있는 기술과 연관하여 국가의 구성주의적 책임감을 잘 보여주고 있다. 연구의 자유는 기초법(Basic law)에 의해 보장되지만 기초연구에서 응용연구로 넘어 갈 때는 신중한 재고가 필요함을 주장한다. 기술과학은 다른 국가 권력과 마찬가지로 제한이 이루어져야 하고 신중하게 숙고되어야한다고 주장한다.
Conclusion
ㅇ 본문은 유전공학과 관련한 이슈에 대해 미국, 영국, 독일에서 어떤 식으로 과학자, 정부, 법원 등이 반응하고 있는지, 그것이 정책형성에 어떻게 영향을 미치는지에 대해 보여주고 있다.
ㅇ 또한, 각 나라마다 서로 다른 반응에 대해 저자는 행위자, 담론 형성 과정, 구성주의적 관점을 들어 그 이유를 설명하고 있다.
